长沙市人民政府研究室

2006年10月

无证无照非法经营对正常的市场经济秩序造成较大的冲击，被国内外社会各界公认为“经济黑洞”。近年来，在我市个体私营企业不断壮大的同时，无证无照经营的问题也日趋严重，在经济秩序、税收征缴、城市环境等各方面对全市经济发展产生了不良影响。尽快采取有效措施遏制这种实体及其活动的蔓延，是件利国利民的好事。根据市政府主要领导的指示，由市政府研究室牵头，市工商、财政、地税、国税、商务等部门共同参与，对城区个体私营企业无证无照经营情况进行了专项调研，并召开了工商系统、财税系统、商贸系统等座谈会。现将调研情况汇报如下：

一、城区个体私营企业无证无照经营的基本现状：餐饮、住宿、食品、娱乐、美容美发、网吧等低成本低风险行业占城区无证无照经营六成以上；城乡结合部和城市市场是无证无照经营的主要集聚地；外来人员占从业人员主体。

近年来，我市经济保持了持续健康快速发展的良好势头，特别是以个体私营企业为主的非公有制经济得到蓬勃发展，在全市经济发展中担当了重要角色。到2005年底止，我市共有注册登记的个体工商户15.23万户，私营企业2.91万家；实现税收27.36 亿元，占工商企业总税收90.22亿元的30.33%，比2000年提高12.45个百分点；从业人员84.74万人，占长沙全社会从业人员的23.6 %。其中城市五区个体私营企业总数10.83万户(家)，从业人员55.53万人以上；2005年实现增加值429.3亿元，占城市五区经济总量的32.09%；完成税收10.25亿元，占城市五区年财政一般预算收入总额34.54亿元的29.68%。尤其是商业和服务业发达的芙蓉区，全区注册登记的个体工商户17602户，2004年、2005年个体私营经济税收收入分别为32046万元和44636万元，连续两年个体私营经济税收占全区税收的比重均超过72%.

尽管我市个体私营经济的发展取得了长足进步，但是在发展过程中，个体私营企业尤其是城区个体私营企业无证无照经营的情况也日益突出。据各区调查统计，城区个体私营企业无证无照经营2.01 万户（家），占城区个体私营企业总数10.83万户（家）的18.56%，为城区注册个体私营企业数的22.79 %。据工商部门统计，城区无营业执照的个体私营企业经营户12243户，占城区个体私营企业总数的11.3%，占全市无营业执照经营总户数14109户的86.8%。据地税部门统计，全市纳入管理的个体私营企业107583户（家），其中城区纳入地税管理的个体私营企业39703户，其中个体经营户32999户，私营企业6704户，未办理税务登记证的为城区总数的36.67%，占注册登记管理的个体私营企业总数的45.01 %。据国税部门统计，城区纳入国税管理的个体私营企业44408户，其中个体经营户28631户，私营企业15777户。截止7月底，清查出未办证户10016户，为纳入国税管理个体私营企业数的22.55%，占注册登记个体私营企业总数的9.6 %。具体分析，城区无证无照经营呈现以下三个方面特点：

（一）从从业人员结构分析，弱势群体和外来人员占多数。城镇下岗、失业、残疾等弱势群体和外来人员，约占无证无照经营总数的70 %以上，其中，残疾人员占5.9%，城镇下岗失业人员占13.1%， 50%以上的无证照经营户为非本地户籍人口。以雨花区为例，该区个体私营企业全部从业人员14万人中，户口在外省市的人员为11.2万人，占比达到80%以上。弱势群体和外来从业人员普遍具有流动资金少、缺少专业技术等特点，大多从事与人民群众基本生活需要密切相关的低技术含量的个体经营，从一定程度影响了长沙城区个体私营经济发展的整体素质。（二）从行业分布来看，前置审批条件多的行业占绝大多数。我市无证照经营的行业分布较广，几乎涵盖了所有非禁止的个体经营行业门类，但餐饮、住宿、食品、娱乐、美容美发、网吧、机动车修理等前置许可项目多的行业无证无照经营户达9154户，占全市无证照经营总数的64.9%，尤其是前五个行业更为集中，占总数的60%，其中仅从事餐饮业的无证无照经营户就达到5446户，占总数的38.6%.这一现象在个别城区更为突出，如天心区的餐饮业无证无照经营占全区无证照经营总数的55.6%。

（三）从地域分布来看，城乡结合部和市场是主要集中地。从调查的情况来看，我市无证无照经营者主要集中在城乡结合部、市场、社区和乡镇，其中城乡结合部和市场最为突出，分别达4928户和4144户，占无证照经营总数的64.3%。由于外来务工人员急剧增加，城乡结合部中农民自建或租赁房、违法搭建房屋及拓城需拆迁的房屋中，聚集了大批无证无照经营者，他们一般经营规模小，投入成本低，如遇工商、税务等部门上门执法就采取躲、避、逃、骗等方式。雨花区的城乡结合部的无证无照经营占全区无证照经营总数的40%。以该区国税分局统计数据为例，按照市中心往郊区的顺序，砂子塘—左家塘—高桥—井湾子的无证无照率分别是：9.09%、15.5%、37.8%、40%。另外，在个别特权部门或政府职能部门的出租房（门面）里，也存在部分无证无照经营户，如八一路、解放路、火车站附近等等。据相关部门反映，八一路的9家足浴经营户，仅有5户办理了工商营业执照和税务登记证。

二、城区个体私营企业无证无照经营的生成根源：客观上看，城区个体私营企业无证无照经营是伴随市场经济的普遍现象。但市场监管不到位、从业者法制观念淡薄、前置审批过多过高和部门联管机制不健全是长沙城区个体私营企业无证无照经营形成并逐渐蔓延的重要原因。

从国际国内看，城区无证无照经营并不是某一地区或某一城市的特有现象，而是伴随市场经济的产生而产生，并成为困扰城市经济发展的普遍难题之一。在我国，许多地方特别是大城市无证无照经营情况均很严重：浙江省的固定场所无证无照经营户达70万户，上海市为13万户，成都为8.34万户。究其原因，有客观因素的制约，也有主观方面的原因，还有管理不到位等因素。根据此次调研的情况，我市城区无证无照经营形成的原因主要是四个方面：

（一）法制观念淡薄是无证照经营产生和存在的根本所在。与逐步走向健全和完善的市场经济体制相比，人们的法制观念相比明显滞后，许多人认为做生意是自己的事情，不办证照经营不算违法，在全社会缺乏守法经营、依法纳税的浓厚氛围。根据国务院第370号令等相关规定，没有依法取得工商营业执照，已办理注销登记或被吊销营业执照，营业执照有效期满未按规定重新办理登记手续，未依法办理税务登记证，以上情况之一若擅自从事经营活动，均属无证照非法经营。据调查，我市相当一部分个体工商户存在从业人员素质偏低、法制观念淡薄的问题，普遍存在证照办理不齐全、在证照办理过程中提前营业、超过证照有效期不重新办理登记手续等情况。这其中有的经营户是对法律知之甚少，不懂得必须在证照办理齐全之后经营才算合法经营，尤其是许多享有收费、税收等优惠政策的下岗工人、残疾人员，认为自己连税都可以不交，更不需要办理证照，如雨花区高桥大市场有40户持有下岗证、再就业优惠证的经营者不愿办理证照，占该市场无证照经营总数的2.8%；有的经营户虽然了解相关法律法规，但在利益驱动下不愿意办理任何相关证照，高桥大市场有70户经营户拒绝办理工商营业执照和税务登记证，占总数的4.8%（图表6）。部分出租户素质不高，法制观念淡薄，从经济利益出发，不仅不支持、配合对无证照经营的打击和取缔，还常常进行包庇、隐瞒，甚至与无证照经营户围攻执法人员。

（二）前置审批条件多、办证照门槛高是限制个体私营企业办理相关证件的客观因素。根据国务院第370号令第三条规定，涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等经营活动的，必须先通过许可审批部门进行许可审批后，颁发许可证或批准文件方可到工商部门核发营业执照。按照国家工商总局《企业登记前置许可目录》，个体私营企业办理工商登记前涉及前置审批112项，尤其是个体私营企业比较集中的餐饮业、美容美发业、娱乐业、住宿、餐饮、药品等更是前置审批条件多达9项，涉及6个部门（附件一：重点行业前置许可目录）。以美容美发业为例，据美容美发协会负责人和经营户反映，一家美容美发店开业办理证照的前置条件有：①环保部门检测环境、空气质量──②疾病控制中心对毛巾、剪刀等进行采样检测（148元/项，每年一次）──③从业人员要到指定医院体检办理健康证（60元/人）──④消防部门检查消防通道、消防设施是否符合规定后发放消防安全合格证（办证不收费，但规定从业人员必须参加消防培训，并购买指定的消防材料和器材，其费用约需1万元—10万元不等）──然后带卫生许可证、消防安全许可证、计划生育证等证件到工商部门办理工商营业执照，再到税务部门办理税务登记证。据测算，一家100平方米左右的美容美发店在开业前要将这些证照办理齐全大约需要4000—5000元，许多投资规模小、经营状况不好的经营户难以承担高额的检测、办证等费用，索性不去办理相关证照。部分行业前置审批条件过高，经营者很难达到要求，如根据《长沙市建立网吧管理长效机制试点工作方案》要求，市区网吧“不得少于150台”计算机，“单机占地面积均不得少于2平方米”。许多网吧难以达到计算机的台数，或者经营规模达到标准但是与此相应的消防通道和设施却达不到标准。根据相关法律法规，未办理前置许可条件审批的不能办理工商营业执照，无工商营业执照者不能办理税务登记证，造成了许多因为前置条件达不到要求，或因费用问题不愿办理前置条件审批的经营户，不能办理工商营业执照和税务登记证。前置审批条件多、办证照门槛高已成为办理合法经营证照的重要障碍，如雨花区高桥大市场因前置条件不够难以办理证照的经营户高达1230户，占该市场无证照经营的84.8%（图表5）。其中200多个招待所，90%以上是无证照经营，主要是因为难以达到“20个床位以上”的标准和消防审批不过关。

（三）市场监管难以到位是无证照经营产生和存在的重要原因。一是法制建设滞后。《无照经营查处取缔办法》（国务院第370号令）颁布实施，为我们查处、取缔无证照经营行为提供了有力的政策法规支持，但在实际操作过程中也表现出较多的不确定性，造成一些超范围经营的行为难以认定。如目前一些经营场所的经营介乎餐饮业和娱乐业之间，经营场所难以定性，相关的标准也难以确定。税务登记政策规定，未办理工商登记的不能颁发税务登记证，给税收监管带来盲区。二是职能部门监管力度不够。目前，我市无证照经营者日趋增多，零星分散，情况复杂，而基层工商、税务等部门的人力有限，难以监管到位。如开福区桥北工商所共有干部职工12人，管理辖区内各类企业135家，个体工商户1188家，人均管理110户。同时，据市地税部门反映，个体私营企业税收征管成本较大，2005年全市地税收入88亿元，其中个体私营企业的地税收入仅8.27亿元，不到10%，但是每年投入的人力、物力却在一半以上。征收人力不够、征税成本高，在一定程度影响了对个体工商户进行税收管理的效果。三是部门执法不到位。许多部门对无证照经营只是采取口头责令改正和发限期整改通知单的方式，部分无证照经营户一见执法人员来监管就关门大吉，执法人员一走又开门营业，对于恶意不办理证照者缺乏刚性的执法手段。由于工作难度较大，有的执法部门没有进行跟踪管理，甚至存在个别“以罚代法”的现象，在罚款之后就不再督促当事人办理证照。

（四）部门联管机制不健全是治理个体私营企业无证经营的明显障碍。一是行政许可审批上各自为政。目前办理经营证照，各职能部门没有真正提供“一站式”服务，各部门之间办证程序、办证信息未能及时沟通，如许多经营者都不知道办理工商营业执照后还必须持照到税务部门办理税务登记证，经营者需要在多个办证部门来回奔波，不仅提高了办证成本，而且往往3、4个月才能将所有证照办理齐全。一些经营户因门面租金早已支付，所以在证照办理齐全之前营业，在客观上导致了无证照经营的增加。二是执法检查没有形成合力。目前，我市无证照经营涉及的行业大部分需要两个及两个以上行政职能部门进行审批才能领取营业证照。对于无证照非法经营，虽然法律法规明确规定各行政许可审批部门可按照相关法规赋予的职责予以查处，但在实际查处过程中，各职能部门往往相互推诿，个别部门甚至存在“只收费，不管理”的现象，造成管理上的真空。在打击、取缔无证照经营时，也往往是各职能部门单方出动，没有形成部门合力，不仅导致查处不彻底，而且因检查、执法次数较多，经营户反映较大。三是信息缺乏沟通。在调查过程中，我们发现工商、地税和国税等相关管理部门无证照经营的统计数字出入较大，各管理部门对无证照经营者查处或吊销许可证后，相互之间没有建立有效的通报机制和信息共享平台，有证无照或有照无证的情况时有发生。

三、城区个体私营企业无证无照经营行为的管理介入：建立台帐，进行登记管理；分区开展专项整治行动和探索网格化监管模式是当前遏制城区个体私营企业无证无照经营的主要措施。但由于尚未形成整体合力，无法从根本上消除无证无照经营的不良影响。

为治理个体私营企业的无证无照经营行为，城区政府在市直相关部门的配合下，重点在三个方面采取了相应措施：

（一）建立有效台帐，探索网格化监管机制。城市各区都采取不同形式对辖区内的个体私营企业进行了不同程度的清查，对个体私营企业无证无照经营进行摸底，掌握无证照经营的基本情况。其中芙蓉区、雨花区等由区政府牵头，以街道为单位，每年都组织工商、税务、财政等部门进行一次无证无照经营地毯式清查，对个体私营企业无证无照经营进行全面调查摸底，并分街道建立了台帐。并在此基础上，由工商部门将城市各区划分为个网格片区，分片确定责任人，实施分片包干，责任人对责任片区进行动态巡查。并层层签订了片区责任书，对片区责任人实行定量定期考核，初步形成了层级分明、上下联动，纵向到底、横向到边的个体私营企业无证无照经营网格化监管模式，为全面掌握个体私营企业无证无照经营的现状、动态和走向，强化治理奠定了一定的基础。

（二）坚持疏打结合，开展集中综合整治专项行动。针对无证无照经营日益蔓延的现状，各区从各自的实际出发，将查处、取缔无证无照经营作为整治的重点，坚持查处与引导相结合，处罚与教育相结合的原则，加大了对无证无照经营的整治和规范力度。从2003 年开始到现在，城市五区先后开展集中整治专项行动8次。其中雨花区每年组织工商、国税、地税、公、安、文化、消防、卫生监督等部门开展两次以上的集中专项整治行动。工商部门每年都对无证无照经营采取专项行动进行集中整治，特别是今年3月到5月，在城区开展了“整治无证经营百日行动”，共检查个体私营企业经营户7.59万户，查处各类无证无照经营1115户，引导办理证照1345户，取缔无证无照经营365户。市食杂果品公司所辖的金苹果服装城集中综合整治后，国税个体税收每年增长20%以上，2004年入库个税130万元，2005年入库个税160万元，预计今年可入库200万元，效果明显。

（三）优化登记服务，实行提前管理介入。鉴于个体私营企业无证无照经营形成的原因较为复杂，整治和规范工作也需要一个过程，为防止管理真空而造成失控，工商部门和税务部门对个体私营企业无证无照经营户在一定程度上进行了提前介入管理。工商方面，主要是在2005年全市创建文明城市中，对部分无公共安全隐患且前置条件过高的个体私营企业，上门入户，进行临时工商登记，共办理临时工商登记证2.09万户，纳入了临时工商监督管理，占全市无证无照经营总数的73.2 %。税务方面，地税部门除2.98万户未达到起征点的个体工商户外，对其余都实行了管理，税收额达8.27亿元；国税部门对部分月营业额5000元以上的无证无照经营户纳入了税务管理，发放临时税务登记证3887户，占城区无证无照经营总数的19.34%；征收税金774.20万元，占城区个体私营企业“两税”总额的1.46 %。

从调查的情况看，虽然城市各区和市直相关部门在以上三个方面采取了一些措施，花费了相当大的精力，也取得了一定的成效。但总体上说，由于整个城区个体私营企业无证照经营治理整顿工作尚未形成全局一盘棋，各区之间、各部门之间在管理和整治中各自为政，没有形成有效的协调机制；现状了解尚不全面、不彻底；同时无证照经营大多是低成本进入的行业，开业经营便利，集中整治后容易反弹；再加上一些前置审批条件限制了行业准入等多重因素的影响，这些措施在很大程度上只是一些临时的、不彻底的甚至是不规范的权宜之计，并不能从根本上整治和规范城区个体私营企业的无证照经营行为。特别是根据国家税务总局的最新规定，严禁对未办理工商登记手续的无证照经营户进行临时税务登记。从9月起，税务部门将在税务登记证换证期间取消对无证照经营户的提前介入管理，将可能导致无证照经营行为的蔓延，对全市经济发展秩序和对外形象造成更大的影响。目前个体私营企业无证照经营行为对长沙城市经济社会发展的不良影响主要凸现在以下三个方面：

一是影响政府税费收入，造成税收流失。以个体私营企业无证无照经营较为集中的第三产业为例，2005年全市完成批发零售总额626.76亿元，实现餐饮业零售总额109.78亿元，两者占全市社会消品零售总额的99.1%。按照2005年度长沙市商业零售贸易十强企业的平均税率 %和2005年度餐饮业十强企业的平均税率 %计算，全市商业零售贸易和餐饮业税收总额可以达到亿元，但实际纳税亿元，相差较大，税收流失的情况较为严重。从具体的市场进行分析，以马王堆蔬菜批发市场和果品批发市场为例，该市场因无法形成整治合力而不能开征相关税收，据税务部门保守估算，该市场每年仅增值税一项就流失税收260万元以上。

二是扰乱市场秩序，破坏公平竞争。由于个体私营企业的无证无照非法经营是处于政府有效管理、监督之外的非法经济活动，未按照国家的法律法规和相关政策规定履行相应的税费义务，因而造成有证有照经营与无证无照经营之间存在较大税费负担差别，导致无证无照经营冲击有证有照经营的恶性循环，影响有证照户办证年检的积极性。近年来，我市每年都有大量有证经营户不参加年检，加入到无证照经营的行列，如不及时整治，将进而冲击整个公正的市场竞争秩序，冲击整个社会信用体系的建设，后果严重。

三是损害消费者的合法权益和城市环境。由于缺乏全面而有效的监管，城市个体私营企业无证无照经营往往受私利驱动唯利是图，伴随着制假、贩假、销售假冒伪劣产品等非法行为，坑害消费者，损害广大消费者的合法利益。虽然目前我市尚未因此而引发大的公共安全事故，但无证无照非法经营已经影响到城市的正常经营秩序，危害公共安全。同时对城市环境造成了很大的影响。以雨花区为例，近年来第三产业蓬勃发展，建在居民楼下的餐饮娱乐业无证无照个体私营企业也随之增加，达到602家，但在调查的209家中按规定办理了有关证照的仅4家，占调查总数的 1.91%；2005年该区环保110接受的400多起投诉中，有369起来自无证无照餐饮娱乐行业，占总数的92.25%，成为了近年来城市居民投诉最多的环境问题之一。

四、治理城区个体私营企业无证无照经营的对策建议：按照“打疏结合、标本兼治”的思路，坚持引导规范、分类指导，重点在加强整治基础工作、制定行业标准和适度降低准入门槛、集中统一开展专项整治行动、建立证照办理“绿色通道”以及完善和优化管理长效机制等方面多管齐下，综合整治。

个体私营企业无证无照经营的存在，不仅破坏公平竞争、损害消费者的利益、严重影响市场经济的健康发展，而且危及到政府的威信和城市的对外形象。目前国内一些大城市都正在积极采取措施，下大力气集中整治、规范管理，受到了广大城市居民和社会各界的支持。深圳市从去年7月开始，集中3个月时间,开展打击城市无证无照非法经营专项行动，取得了显著成效，并计划用一年左右时间，全面完成清理整治任务（附件二：深圳市集中整治无证无照经营相关资料）；北京市从今年9月开始，也开展了城市无证无照集中综合整治行动。从长沙城区个体私营企业无证无照经营的现实出发，建议按照“打疏结合、标本兼治”的思路，重点在以下五个方面采取措施：

（一）营造整治良好氛围，抓紧做好个体私营企业无证无照经营整治前期准备工作。重点作好三项工作：其一是成立专门领导小组。由市政府牵头，市政府办公厅、市财政、工商、公安、国税、地税、商务、文化、卫生、环保、消防、药监等相关部门为成员单位，成立长沙市城区个体私营企业无证无照经营整治领导小组。下设办公室，制定专项整治总体方案，明确整治的工作步骤和重点，统一协调全市城市无证无照经营整治、规范工作。其二是要强化宣传。在整治前期，要通过定期发布信息、送法上门、开设互联网问答专栏、刊登公益广告、集中辅导等灵活多样的方式广泛开展整治无证无照经营专项宣传活动，重点宣扬守法经营、勤劳致富的正面典型，曝光无证无照经营的反面案例，达到教育和震慑非法经营的目的；在整治过程中，要对各个阶段的整治情况进行全程跟踪报道，编写整治工作简报，在全社会形成“守法经营光荣、违法经营可耻”的舆论氛围。其三是要展开全面清查。在市整治和规范城区无证无照经营领导小组的统一部署下，统一时间安排，以区为单位，各相关职能部门和街道共同配合，充分发挥基层社区的作用，开展个体私营企业无证无照经营地毯式清查，全面、深入、彻底地调查了解辖区内无证无照经营的现状，准确掌握第一手材料和相关数据，建立台帐，实行登记管理，为整治工作打下基础。

（二）降低市场准入门槛，研究制定规范个体私营企业经营的相关政策、法规和行业标准。各行政审批前置管理部门要认真组织本部门本系统全程参加城区无证无照经营清查工作，并在城市各区全面清查的基础上，根据掌握的情况，比照外地的标准，从长沙城区个体私营企业自身发展的实际出发，从鼓励、引导、规范长沙城区个体私营经济发展的大局出发，在国家相关法律法规和政策的框架下，研究制定与长沙城市经济发展实际相适合的相关政策和行业标准，适当降低市场准入门槛，分步明确达标条件，引导和规范其发展。从本次调研的情况看，应重点由市卫生部门协同商务部门，共同制定长沙城区餐饮业、食品加工业行业标准；由市文化部门会同公安、消防、环保等相关部门研究制定酒吧、歌厅、洗浴等文化休闲产业行业标准；由公安部门抓紧研究制订城区旅社、商品交易市场、废品收购等行业的市场准入条件和标准。针对经营场所制约办证的问题，可由市政府明文规定，以相关证明文本作为办理执照场所证明，促进证照办理。同时，应从实际出发，降低办证成本（如去年创建全国文明城市活动中，餐饮业经营户办卫生许可证和工商登记证只需65元就办理了相关证照）。并充分考虑城市各区经济发展的个体差异性，在准入条件和行业标准制定时适当区别对待。

（三）实行综合专项治理，集中开展个体私营企业无证无照经营整治行动。集中整治是规范无证无照经营最直接有效的办法，要在降低准入门槛，制定和实施行业标准的基础上，严格执法，实行综合专项整治。建议由市整治规范城区个体私营企业无证无照经营领导小组统一部署，领导小组办公室统一制定综合专项整治工作方案，明确整治步骤，分阶段明确工作重点，各领导小组成员单位共同协作与配合，市、区、街道三级联动，集中时间、集中力量，在全市城区范围内全面开展个体私营企业无证无照经营综合整治专项行动。一是要注重引导、教育。以反面典型为震慑，以正面典型为引导，重点教育经营者，使其了解无证无照经营的严重法律后果，自觉、主动办理营业执照；重点做好为无证无照经营提供生产经营场所或服务的人员及单位的教育工作，使之明白不及时制止或放任纵容无证无照经营同样应受处罚，承担相应的法律后果，主动配合整治工作。二是要注重区别对待。对因政策原因停止发放证照的行业；对生产经营场所不符合消防、环保、卫生等要求的，但根据相应的法律法规，通过限期整改可以满足规定条件的经营户；对适当降低准入门槛可以达到行业标准的经营户，由整治领导小组对照相关政策、法规和新制定的行业标准，实行正确引导，帮助经营业主限期达标，完善相关手续。对存在严重安全隐患、威胁人民群众生命财产安全、损害城市环境的行业和场所，严格按照国务院《无证经营查处取缔办法》进行处罚，依法取缔和关闭。三是要注重关心弱势群体。对本地失业下岗人员、残疾人等从事无证无照经营的，要由专门的部门加强就业指导，提供小额贷款或困难对象择业辅助资金，并落实税费减免政策，督促合法经营。同时，可由劳动和社会保障部门有计划地调剂部分剩余劳动力到中小企业谋职，纳入社会养老保险、医疗保险，暂时缓解困难、减少就业压力。

（四）提供全方位优质服务，建立个体私营经济办理证照“绿色通道”。在清查和整治中，由工商、税务和各前置审批部门组成证照办理的专门班子，对符合办证条件的经营户，实行现场联合办证，送服务上门，缩短办证周期。综合整治专项行动后，要以提高办证效率为目的，进行个体私营企业登记制度改革。在市、区政务中心设立城区个体私营企业证照办理窗口，各相关管理部门和前置审批部门安排专人联合办公，负责提供政策咨询和办证办照服务，实行个体私营企业办理证照并联审批，推行“一个窗口”对外、“一站式”办公、“一条龙”服务、政策咨询“一口清”、承办材料“一手清”的工作制度，公开收费项目、收费依据、收费标准，明确办证时限，形成个体私营企业证照办理“绿色通道”，营造快捷、便利、优质、高效的证照办理服务环境。

（五）完善、优化管理机制，引导无证无照经营走上合法轨道。集中整治专项行动后，要立足建立和完善优化个体私营企业经营管理的各项机制，引导个体私营企业依法办证、守法经营。一是建立信息管理共享和联动机制。尽管工商、和两个税务部门都在各自调查清理的基础上建立了相关台帐，但由于相互之间尚未实现信息对接，全市城区缺乏全面、准确、动态的个体私营企业无证无照经营信息资料，成为当前强化城区个体私营企业无证无照经营管理的重要瓶颈。应由整治领导小组牵头，切实加强市工商和税务部门之间的协调，市财政适当予以支持，在现有基础上建立城区个体私营企业管理信息平台，以税务、工商和商务为主，其他相关职能部门共同参与，全面形成信息管理互通和共享机制。二是全面建立责任追究机制。实行整治无证无照经营行政问责制度，由市政府与城市各区和相关职能部门签订责任书，对未认真履职，造成无证无照非法经营反弹或新产生大量无证无照非法经营行为的责任单位和责任人，落实“问责制”，严格责任追究。各区、各部门根据各自的职能分工，研究制订责任分工制度，进一步完善和健全网格化监管责任体系，做到每个片区、每条街道、每个行业，每个具体门店都有人抓、有人管，形成纵横交错、相互衔接的完备责任体系。三是形成法制管理机制。争取省市人大的支持，制定实施《长沙市查处无照经营行为规定》，以法规的形式，明确加重对无证无照非法经营行为的处罚力度，使违法经营者为其违法行为付出更大代价；规范各级各部门的工作职责，形成各级各部门齐抓共管、综合治理的长效机制，为加强和改进对无证无照非法经营行为的监管提供有效的法律依据。四是完善税收管理机制。由市财政会同税务、工商等相关部门，根据专项整治后城市各区个体私营企业的实际，进行全面测算，拓展税基，强化对城区个体私营企业的税收规范化管理。要分区逐街道建立和完善个体私营企业税收管理台帐，及时掌握个体私营企业的变化，实行税收动态管理。针对税收成本较高的问题，可由市财政在税收平均成本之外按比例适当安排专项经费，弥补经费不足。